Aquesta tirallonga marró cap a aquí, aquell triangle lila cap a allà dalt i aquesta bassa d’oli verda cap al mig. No són pocs els que de petits havien jugat a ser dissenyadors de la geografia catalana amb els puzles de les comarques que nodrien les estanteries de les escoles del Principat. Tan senzill com combinar coloraines i ajuntar aquest dibuixet d’una muntanya d’aquí amb aquell tros que li falta per allà i vigilar que el cavall no quedi escuat entre la Cerdanya i l’Alt Urgell.
Avui, però, aquest trencaclosques es configura amb peces que no sempre aconsegueixen encaixar bé del tot. I en queden de superposades. Quatre fitxes grans per a les províncies impossibles d’acoblar a les 8+1 fitxes de les vegueries i el Consell d’Aran. Per sota, unes 42 comarques —tot i que en algun moment ens puguem trobar una fitxa que apareix davall del sofà— i, per a més inri, 948 minifitxes que representen les entitats municipals. Tot això, sense comptar amb la peça superposable de l’Àrea Metropolitana de Barcelona (AMB).
L’objectiu de la reconfiguració només a l’abast d’experts i valents puzlemaníacs que gosen exposar-se a l’allau de crítiques que suposa proposar qualsevol modificació. I és que ja se sap que, dins el cor de molts catalans, al costat de l’entrenador de futbol hi conviu un aïrat ordinador territorial disposat a defensar el que se sent seu.
Un garbuix per desfer
Si bé no presenta grans disfuncions, el cert és que el model d’organització territorial català actual no acaba de convèncer gairebé a cap dels experts. Per a alguns, cal simplificar els nivells administratius. Per a uns altres, s’han de reduir o canviar. I per a la resta, simplement, és preferible redistribuir de manera clara qui fa què i amb quins diners.
El geògraf Jesús Burgueño considera que en l’actualitat “hi ha massa agents per fer les mateixes coses” i advoca per “una posada al dia del conjunt des d’una sola òptica, intentant optimitzar i reduir l’administració territorial al mínim possible”. Per exemplificar-ho, aquest professor de la Universitat de Lleida, exposa el cas de municipis del Baix Llobregat, que per sobre tenen l’Àrea Metropolitana de Barcelona, la comarca i la província.
El model actual demana també una “revisió de la distribució competencial i financera”. Així ho veu el professor de dret administratiu de la Universitat Rovira i Virgili, Xavier Forcadell. Remarca també la necessitat de “considerar les particularitats de cada territori en el moment de delimitar quines institucions han d’existir en tots els espais i quines poden ser-hi només en alguns”, així com repensar “quines funcions i atribucions han de desplegar. Tot, des d’una visió menys homogènia i més asimètrica”.
En aquesta línia, el politòleg Pablo Simón creu que el sistema d’organització català té certs vicis als quals caldria fer front, com per exemple “l’excés de reglamentarisme, les competències superposades, però també la gestió de la cultura, que és un problema greu”. Remarca també la despesa corrent de les diputacions que, a parer seu, “és enorme i el sistema d’elecció que les regula és molt opac, fet que comporta un risc més gran de problemes de corrupció i mala gestió”.
Forcadell, però, afegeix una advertència a aquells que repensen el mapa territorial català, i posa damunt la taula les problemàtiques del despoblament de les zones rurals i l’endarreriment de l’Administració pública per ajustar-se a aspectes tecnològics i d’administració electrònica: “Aquestes qüestions poden generar, en la pràctica, disfuncions en els models que es delimitin en un marc purament teòric”.
Un escull heretat
Una de les primeres propostes que apareixen sobre la taula quan es parla de la distribució territorial catalana és la de suprimir el sistema de les diputacions. Un nivell que entra en contradicció amb la proposta d’implementar les vegueries catalanes, de moment en stand by. La distribució provincial, entén Simón, ha perdut la seva raó de ser, perquè “quan la va dissenyar Javier de Burgos, el 1833, ho va fer amb la idea que els municipis estiguessin a una jornada de treball de les capitals. Avui, això no té sentit, perquè hi ha zones que s’han despoblat i d’altres en què el traçat urbà s’ha transformat molt”.
El pas d’eliminar aquest nivell quedava ja contemplat amb l’Estatut d’Autonomia aprovat per la Generalitat el 2006. No obstant això, la sentència del Tribunal Constitucional 31/2010 condicionava els canvis pretesos per l’organisme català a la normativa bàsica estatal i, per tant, a l’existència de les diputacions. L’economista Joaquim Clusa critica aquesta actuació perquè és “la primera sentència de gran calat del Tribunal Constitucional en contra de les lleis catalanes i la nova organització territorial de Catalunya”.
Malgrat que no se’n pugui dur a cap la supressió, n’hi ha que consideren que hi ha disfuncions en aquest nivell que es podrien transformar sense canviar el marc legal actual. Burgueño apunta al fet que cal que entre les competències “no figurin qüestions d’interès nacional”, i ho exemplifica amb el cas de la Diputació de Barcelona, que “ha anat assumint entitats com el Museu Marítim i el Teatre Lliure, institucions culturals d’interès de país, però no local”.
Una transformació encallada
El desembre del 2000 es publicà l’Informe Roca, redactat per una comissió d’experts creada pel Govern i presidida per Miquel Roca i Junyent. En el redactat es proposà la creació de sis vegueries que a efectes legals assumissin les funcions d’una diputació per tal de no contradir la legalitat estatal.
La proposta mai no seria aplicada, però sí que seria inspiradora per a l’elaboració del model territorial de l’Estatut d’Autonomia de l’any 2006, en el qual es proposava la creació de set vegueries que substituïssin les províncies per una divisió territorial i administrativa més arrelada a la tradició catalana. Malgrat tot, la proposta quedà arraconada després de la sentència del Constitucional.
Ara, però, amb l’horitzó de la possible creació d’una república catalana, el projecte torna a prendre sentit.
Per a Simón, la possibilitat de crear un nivell d’organització ex novo “permetria fer les coses diferents i liquidar els vicis tradicionals d’algunes administracions”, i posa com a exemple d’èxit la creació de l’AGAUR, Agència de Gestió d’Ajudes Universitàries i d’Investigació.
Aquest canvi implicaria elaborar “un model en què la vegueria pogués actuar alhora com a delegació territorial del Govern de la Generalitat i com a govern supramunicipal que en vehiculés les competències a través dels consells comarcals”, exposa Forcadell.
Jesús Burgueño és un dels artífexs d’aquest model. Tot i que el continuï defensant, creu que avui són necessàries algunes modificacions en el mapa proposat per la Generalitat, per adaptar-lo al context actual. Planteja una proposta asimètrica adaptada a la geografia del país en la qual, per exemple, Ripoll passaria de Girona a la Catalunya Central, a causa de la seva millor connexió amb Vic i Manresa per carretera.
A primera vista, la creació d’unes vegueries que substituïssin les diputacions no comportaria cap simplificació. Burgueño explica, però, que “els consells comarcals haurien de quedar fonamentalment dins l’administració de les vegueries”. Aquesta despersonalització dels consells, cal dir, no hauria de ser així en el cas dels Pirineus. “Allà els consells comarcals tenen més sentit perquè allà la geografia marca aïllaments i les comarques tenen força personalitat”, diu el professor de la UdL. Tant a les vegueries com en aquests consells comarcals l’elecció hauria de ser directa, a parer seu.
No hauria de ser així a Barcelona, on Burgueño creu que, si es donava aquesta disputa electoral, passaria a ser, de facto, una primera volta de les eleccions a la Generalitat a causa de la magnitud demogràfica de la vegueria. De fet, per compensar aquesta preponderància de la capital, proposa “reduir la vegueria al rovell de l’ou de l’AMB i deixar al marge altres zones molt urbanitzades com el nord del Maresme o Sant Celoni”.
Val aquí la màxima que expressa Clusa citant el geògraf Lluís Casassas: “El territori mana”. Tanmateix, Clusa veu en la proposta de Burgueño una manca de “profunditat en la reorganització dels ajuntaments”, i defensa que “no cal inventar res, sinó copiar bé l’experiència comparada europea, i en especial la dels països nòrdics”.
Una racionalització atrevida
L’economista Joaquim Clusa creu que una veritable renovació per fer eficient la distribució territorial catalana obliga a una reducció dràstica dels municipis, tal com ocorre en països europeus com ara Dinamarca o el Regne Unit.
La proposta que Clusa va presentar conjuntament amb Casassas l’any 1980 apostava per passar “dels mil ajuntaments actuals a només 125, amb un mínim de 10.000 habitants cadascun i sense cap nivell intermedi fins a la Generalitat de Catalunya”. Això aniria acompanyat d’“un sistema electoral majoritari de districtes electorals” més o menys equiparables als municipis i “un mapa de regions poc rellevant des del punt de vista de competències públiques”. Aquestes unitats s’anomenarien municipalies.
En contrast amb això, els districtes de Barcelona, exposa Clusa, haurien de passar a ser “homologables als ajuntaments grans de Badalona, l’Hospitalet i Sabadell”, sempre tenint en compte que “tinguin campanar”, diu l’economista referint-se de nou a Casassas i a la seva cita adreçada a tenir en compte els criteris històrics.
Els principals problemes que hauria de resoldre la proposta de les dites municipalies, sempre sota els arguments de Clusa, són els sobrecostos deguts a la petita dimensió d’alguns consistoris i les desigualtats de base fiscal derivades. Per exemple, el fet que no tothom fa vida allà on dorm i està censat. La ciutat més afavorida per aquest fenomen és Barcelona. El tercer punt és el de la gestió de la policia local “pel gran volum de personal que té”, i posa d’exemple que “els Mossos d’Esquadra estan organitzats en unes 150 comissaries i els bombers en una quantitat semblant, perquè el territori mana quan s’ha d’organitzar un servei de bell nou”.
Per al politòleg Pablo Simón, una reestructuració d’aquesta mena no seria prioritària “perquè Catalunya no té un problema important en la quantitat de municipis”, i es mostra més partidari “de fer processos no tant d’agrupament local com de cooperació supramunicipal”.
Tampoc Forcadell és partidari d’això: “La cohesió territorial del país implica l’establiment i la fixació de la població al territori, i això no es mesura només en termes econòmics, sinó amb una visió més política de la realitat”.
Una opció intermèdia és la que presenta Burgueño, qui advoca per “una moderada reforma per evitar la discriminació i l’arbitrarietat que un col·lectiu de 40 persones puguin demanar tenir un ajuntament”. Per a ell l’ideal seria, referint-se a l’Informe Roca, limitar els municipis perquè no tinguin menys de 250 habitants. “Amb aquesta racionalització del mapa quedarien 650 municipis, uns 300 menys que ara”.